台湾土地制度考查报告书 - (TXT全文下载)

兴，冒争无已。旧制愈紊者，争讼亦因之愈多。当此之时，国家不可不澈底清查，以保人民之权利。就裁判权限而言，其审判之权自宜属之法院。然法院程序繁重，一案之兴，非累月经年不能了结；若因清丈土地而兴诉讼者一皆本其程序、受其裁判，则国家事业久而不成、人民私权悬而不定。其制本为保民而设者，兹则适足以累国而累民。通权达变，固宜特设机关专司其事，不可株守法律以害事实也。就熟悉土地情形而言，此权宜属之调查机关，然调查与审判司于一机关之手，草率偏执在所不免；流弊所及，恐较法院而更甚。故日人调查台湾土地之时，于司法、调查二机关外另设查定机关，名曰土地调查委员会，专司裁判事务。闻德国办理特别事业曾行此制，并非创例。其大概规定，已见「台湾土地调查规则」。兹复取组织规则，译载如左：

　　高等土地调查委员会规则

　　（明治三十一年七月十七日律令第十五号。明治三十五年改正）

　　第一条：台湾总督府本「台湾土地调查规则」第五条所定裁决对于声明不服者，得设置高等土地调查委员会；以委员长一人、委员九人组织之。

　　第二条：委员长，以台湾总督充之。委员中三人为台湾总督府法院判官、三人为台湾总督府高等行政官；余三人，台湾总督府就有学识名望者，由内务大臣经内阁总理大臣奏请宣行。

　　第三条：委员会非有委员长、委员共计六名以上之出席，不得开会。

　　第四条：经高等土地调查委员会裁决之事项，不得提起诉讼。

　　第五条：此规则之外关于高等土地调查委员会之规程，台湾总督定之。

　　地方土地调查委员会之规则

　　（明治三十一年九月九日府令第九十二号。三十四年更正）

　　第一条：地方厅设土地调查委员会。

　　第二条：土地调查委员会以会长一人、委员六人组织之。会长以地方官充之，委员由地方长官任命之。

　　第三条：土地调查委员会如有会议之必要时，由会长召集之。

　　第四条：土地调查委员会合会长、委员出席在五人以下时，不得开会。

　　第五条：土地调查委员会之会议，以过半数决之；可否同数时，取决于会长。

　　第六条：土地调查委员会之决议，具报告于临时土地调查局长及地方长官。

　　第七条：土地调查委员会得以其名议与官厅或人民文书往复，并得派遣委员实地踏查。

　　第八条：会长有事故时，以其所指定之委员代理其事务。

　　第九条：土地调查委员会置干事一人、书记三人，由地方长官于其厅之官吏中任命之。

　　第十条：干事承会长之指挥，掌理庶务。

　　第十一条：书记承会长及干事之指挥，从事庶务。

　　第十二条：委员、干事及书记，概不发给薪水。

　　附则

　　第十三条：此规则于「台湾土地调查规则」施行之地方行之。

　　以上所述者，为查定机关之组织。至其查定程序，则先由调查机关将每堡之申报书类及该堡地图汇齐送交地方土地调查委员会审查其地之业主是否确实、境界有无错误并其地之种类是否与实地相符。易词以言之，即查定业主之权不在调查机关，而在委员会也。地方委员会之审查如有事实错误、判定不当者，得向高等委员会申明不服。但既经高等委员会裁决之后，即为确定；无论事实如何，不得再向法院或其它之机关提起诉讼。以审级而言，地方委员会为第一审、高等委员会为第二审并终审。其查定之成绩，据日人所统计者，地方委员会所查报之坵段共计百六十四万七千三百七十四，而声明不服之坵段共计四千零七；以件数计之，仅四百五十七件。其中维持原案者百五十六件、撤销原案而另定业主者八十八件、驳斥不准者二百十三件；以声明不服坵数与查定坵数相较，不过千分之二?四。然其实际，则不止此数。当调查之初，新案因之发生者所在皆有，而旧案之中尚有累讼数年未结者、亦有连累及于一庄或二庄者，其繁难错杂至不可以表册记。彼于开局之始睹此现象，知非查定机关之力所能毕理；乃以法外之意，别图补救之方。遇有争讼发生，即命派出所员居中调处；其不能解者，再由本局为之排解。即令排解不成，地方委员会亦本和解精神以查定之。故凡一事发生，必至调停数次；苟非万难解决者，不得累讼达于高等委员会：此其数之所以不过千分之二四也。日人调查土地执重要职务者，无一本岛之人；独高等委员会之委员，则选择台湾中人有名望者充之。审查之难，于此可见矣。

　　第三节事业经画

　　凡创办一事，必有一事之计划，而后可以收完全无缺之效果。日人调查台湾土地，其最初半年，专以观察人民之向背、调查之方法及测量之难易多寡为将来设施之准备。盖民风有强有弱、土地有险有夷，且因地因时而气候不同；凡此数者，皆于调查事业最有关系。故彼于着手之时，即选民风、地势、气候不同之处分别试办；然后比较利害、权衡得失，以定进行之方针。至对于人民一方，则以地方长官为派出所所长，使之沟通上下之情意，劝导名门望族使之了然于丈量之有利无害。其试验结果，民间竟无反抗之举动。调查成绩，虽因地、因人、因时而不同；然平均计算，每人一日可得六甲。外业日数除内业休假、疾病等障碍外，平均一月为二十日；故一人一年之成绩约略计之，可得千四百四十甲。于是立为五年计划，预定经费三百万圆；按年分配，由台湾事业公债开支。兹取其计划方法，以算式表列如左：

　　简明册内所载之甲数（清丈后之甲数）４３１，８９２甲

　　预计增加二成之甲数８６，３７８甲

　　推定甲数４３１，８９２＋８６，３７８＝５１８，２７０甲

　　一人一日平均甲数６甲

　　调查全岛总甲数通共人数５１８，２７０（甲）÷６（甲）＝８６，３７８人

　　预定每甲调查费用４?７圆

　　一人一日调查六甲费用６（甲）×４７圆＝２８２圆

　　总计调查费用８６，３７８（人）×２８２圆＝２，４３５，８５９６圆

　　其计划方法，先以旧有甲数增加二成，推定为五十一万八千二百七十甲；而每人每日平均调查六甲，故以六除推定甲数，即知五十一万八千二百七十甲之土地需八万六千三百七十八人。又预定调查费用每甲约需四圆七十钱（闻此数系由实地调查而得），而一人一日调查六甲，以六乘四圆七十钱，即知每人每日每六甲之费用计需二十八圆二十钱；而通计人数又为八万六千三百七十八人，故以费额与人数相因，即知共需经费二百四十三万五千八百五十九圆〔六十钱〕。与其所定之预算相较，尚余五十六万余圆；即以之作临时或其它之特别费用也。

　　其分配年额如左：

　　一、金三百万圆。

　　内：

　　金五十万圆，三十二年度分配额；

　　金六十万圆，三十三年度分配额；

　　金六十万圆，三十四年度分配额；

　　金百万圆，三十五年度分配额；

　　金三十万圆，三十六年度分配额。

　　第一次计划行之一年，经验较富。乃本其既往推测将来，发见有更须改善扩张之处，要求议会增加经费。其理由如左：

　　（一）三十二年调查结果，其新旧甲数之比较，新甲数增至五成九分五厘有奇（参考附表二）。台北地方比之台中、台南清丈较为精密，而其数之增加尚且如此其多；若推行及于南方各地，其增加之率必达六成五分无疑。准此计算，则旧有甲数四十三万千八百九十二甲之内加以六成五分之数，实得七十一万二千六百二十甲。而第一次计划推定为五十一万八千二百七十甲，共需经费三百万圆，平均一甲五圆七十八钱八厘（此数系对议会所发表之数，调查以外之费用亦包含在内）；若以此数与此次推定增加甲数十九万四千三百五十甲相因，约增经费百十二万三千八百九十七圆有奇。此经费之所以必须增加者一也。

　　附表二

　　
　　（二）当初计划一人之功程，每日以六甲为准，每年以千四百四十甲为准。及至行之一年，平均计算，平地一日五甲七分四厘二毫余、山地一日三甲五分七厘九毫余；合山地、平地而平均计之，得四甲九分三厘三毫有奇（参考附表三）。自此而南，平地居其八、山地居其二，一人一日平均之功程得依左法计算之：

　　故一人一日平均功程实为五甲；依第一次计划，以六甲除全岛总甲数七十一万二千六百二十甲，得通共人数（原名「延人员」；即通前后、现在而计之，共得若干之人员。如第一日四人、第二日三人、第三日五人，则其延人员为十二人是也）十一万八千七百七十人。今以五甲除之，得十四万二千五百二十四人。其差为二万三千七百五十四人，即减六甲为五甲而新增之人数也。每甲调查费为五圆七十八钱八厘，每五甲共需费二十八圆九十四钱；以之与新增人数二万三千七百五十四人相因，得新增经费六十八万七千四百余圆。此经费之所以必须增加者二也。

　　附表三

　　（三）当初之计划，仅测量地籍而不测量地形；故其所制地图，亦仅附属于土地清册之经界图而已。至于民政、军事所必需之地形图，则无有也。今拟于经界图外，更制地形之图；势不得不用三角测量与地籍测量联络并行。其测量面积约千二百方日里，每四方日里配置主三等三角点、次三等三角点、图根点等；而主点之距离为一万密达、次点五千密达、图根点二千密达，其费用每一方里（日里。每一里合中里六?八七二，每方里合三十余里）约需经费三百二十五圆七十三钱。合全岛千二百方里之总数计算，共需费三十九万零八百七十七圆。此经费之所以必须增加者三也。

　　备考：地形测量与地籍测量均用三角测量，惟地形测量所用者系大三角、地籍测量仅用小三角耳。又，大三角之中有一等、二等、三等之别；台湾地面褊小，故其主点采用三等。至若中国，则非一等不可；以中国今日之财力、人力衡之，恐难行也。

　　（四）原来计划以继续五年为限，应于三十六年完竣。然测量虽告成功，而事务尚须整理；故当事业告成之后，拟将局员暂留一部于三十七年上半期（六个月）办理善后事务：其所需经费约二十万圆。此经费之所以必须增加者四也。

　　以上四者，共增经费二百四十万圆；以之与既定之继续费三百万圆相加，实得五百四十万圆。其分配年额如左：

　　一、金五百四十万圆。

　　内：

　　金五十万圆，明治三十二年度既定分配额。

　　金六十万圆，同治三十三年度既定分配额。

　　计金百十万圆，

　　余金四百三十万圆。

　　内：

　　金百三十万圆，明治三十四年度分配额。

　　金百四十五万圆，明治三十五年度分配额。

　　金百三十五万圆，明治三十六年度分配额。

　　金百二十万圆，明治三十七年度分配额。

　　当开局之始，其职员人数不过六、七十人；其委任官，大都以各机关之属官、技士充之。其后经费增加，事业扩大；三十三年增至五百余人，究非各机关之人员所能敷用。乃派遣事务官、技正等赴东京及各县选择属官及技士而采用之，计用百二十余人；又于本局招考雇员，采用合格者九十余人。此外，复于东京培养三角测量人员二十四人。自是以后，或于民间招募、或于机关中挑选、或专设学校培养；至三十六年二月，其数竟达一千二百七、八十人之多。而事业亦于此时逐渐告竣，故其人数亦遂从此日减；自三十六年二月至三十六年十月，数月之间约减四百余人。其初，尚一一使之辞职，而以免官命令行之。嗣因人数过多，不能一一使之辞职；于是要求东京政府颁布命令，规定余剩人员即行免官，以免一一辞职、一一罢免之繁费。而东京政府以其事与文官分限令有关，坚执不可；再三筹商，乃委台湾总督得随时改正敕令所定员额之权以补救之。又在职人员一经罢免，职业顿失；流弊所及，实与骤增数百游民无异。彼于开办之时，即预料有此结果；于三十二年发布「职员贮金规程」：凡委任各官，职居内者存本俸百分之十、职居外者存百分之三十，归确实银行保管；非转任、死亡、休职或局长认为有必要时，不得支取。及至免职之时，如数交还，令之别图生理。故免职者虽多，而所受影响较少。此事虽小，亦事业经画之一端也。

　　当时培养人才之方法，其教习科目分为二科：一、事务，二、技术；事务以法令、土语、算术、概况图制作及法律、汉文为其教科，技术于测量制图之外更授以力学、应用力学、治水学、铁道学、土木学等科目，以为他日谋生之地步。其培养期间，五月、六月不等。据日人云：『如系寻常中学校毕业者，半年即可养成』。其入学年龄，因事务、技术而不同：事务员以二十以上、四十以下，技术员以二十以上、三十以下为标准。其所定资格，因官职而不同：属官则以他管官厅之职员为合格，技士则以东京工手学校、攻玉社卒业生或他管官厅之技士为合格，雇员则采考试合格者或与寻常中学校同等学校毕业者、又或文官普通试验合格者而用之。我国教育尚未普及，凡文官普通试验合格及中学毕业者必薄雇员而不为，此实他日最困难之问题也。

　　备考：日人办理台湾各种事业，其最大者大都以募集公债为筹款之法，名曰「台湾事业公债法」。其法定于明治三十二年，其第一次规定之债额仅三千五百万圆；三十七年改为四千百万圆，四十一年又改为七千三百五十万圆。其办理之事业计有六项：一、敷设铁道；二、调查土地；三、筑港；四、建筑厅舍；五、整理大租权；六、水利事业是也。

　　第四节事务区分

　　调查事务，可大别之为二：一、内业，二、外业。凡在本局、支局或办事分处者为内业，在派出所者为外业。外业之中，又可分为调查及测量二项。调查之方法，先将一堡一庄之境界勘明；然后使委员（即一街庄社或数街庄社所选定之委员。见第二章第一节第二款）按庄绘图，记载土地种类、业主姓名于图内，名曰草图（原名「见取图」）。复依此图作成业主名册；征集各种证据书类，一一校对，作成概况图，交与测量人员测量。此事粗观甚易，然实行之时困难殊多：如庄堡之境界不清、业主之书类不齐或调查委员会不能如期选定。若不预为之备，及至着手调查则阻碍丛生，旷废时日。故于着手六十日前，由本局与地方官吏开协议会，将调查区域、选定委员及开导人民等入手办法协同会议协议之后，即由本局派员前往准备一切。准备既毕，乃定分任区域、派遣调查人员，接收准备人员所准备之各种材料，着手调查：是为准备事务。调查员于材料接收之时，即至实地勘验，以查其草图有无遗误、申报书类是否确实？并将土地之种类等级、纷争之事实、人民之习惯一一清查之后，即作成概况图，将土地种类、字号、等级、业主典主管理人等之姓名记入之。图成，交与细部测量员；而将申报书等送至本局（或支局办事分处），以供他日考核之用。此调查事务之大略也。其次，则为测量事务。测量之中，有三角测量（即大三角测量）、图根测量（即小三角测量）、细部测量三种。图根测量虽以三角测量为准，然三角测量专测地形，与地籍测量无直接关系；细部测量以图根为准，而调查又与细部相联，故分测量为二班：一为三角测量，一即与调查事务合为一班之图根测量、细部测量是也（班之组织见第二章第二节第一款）。自其次序而言，先由三角测量员将主三等三角点、次三等三角点等配置各地，埋立石标；图根测量乃本其所置之三角点测定图根点，配置于最为适当之地方。每方二百五十间（日尺六尺为一间），须置图根点五点以上，以便细部测量有所准据（三角测量与圆根测量并行之时，则图根测量必须以三角测量之三角点为其基础；但单用图根测量，不用三角测量亦可。明治三十三年以前之测量，即此法也。其缺点，在散图不能吻合、地形不能明了）。细部测量，以三角测量点及图根测量点为基础，按照调查员所制之溉况圆测量点内之各部分，每一土名绘一原图，合数原图绘一庄图。图成之后，连同关系书类送呈本局，受其检查。此测量之大略也。

　　以上二者，是为外业。次述内业之大概如左：

　　内业之分配，甚为复杂；总其大纲，凡有四类：一、监督。土地调查，其事甚繁，其与人民之权利关系亦甚切；一有不慎，则弊窦丛生。故于监督一事，最为重要。其监督方法，凡调查已讫、未讫之土地，必须分别颜色，绘成一图，由派出所监督（即事务监督、测量监督）每月呈报局长，受其检查。又，各员每月所办之事件若干？其办理错误者若干、办理得宜者若干？亦须一一检查登簿，以便考核。各所所员有因天时、地势而功程有多有寡者，于是每员立一功程簿，分晴、雨而计之，分山地、平地而计之，分内业、外业以及旅行、休业而计之；日有小计、月有大计。每月汇报，使调查情状一目了然，其作用不仅考核而已。他日计划一切，此簿即其标准也。事务官为一所之长，其对于所员亦有监督之权。凡准备事务进行之情况、图根测量进行之情况、调查事务功程与细部测量功程能否一致？进行调查预定之时期甲数与实行之时期甲数是否得其均衡？一一比较，填具表册，每月报告。盖各种事务必须相辅而行；若参差不一，则共同作用之精神失矣。以上各种报告送至本局，即由监督科制成各班之比较表，定其优劣，分别惩奖。又，风纪之管束，亦极严密。凡接待人民以及起居、饮食无不受上级官吏之监督：此监督之大略也。二、调查。凡派出所所调查测绘之图书表册，其未完结者则受监督之检查。每于一庄完结之后，则送交本局分为三类以查核之；一、申报书，二、概况图，三、地势等级及收获调查表是也。取三者参互校对，以查其有无错误、有无遗漏？与成规定例是否相背？编定字号、审定等则是否得宜？认为非者，则摘举其不实、不当之点，使之明白答复；认为是者，俟每堡完结，即送交土地调查委员会查定之。查定之后，由整理股员（调查科分二股：一、调查股，二、整理股）分别填载于土地清册及归户册等簿册之内：此调查之大略也。三、测量。凡图根测量与细部测量所制之原图、庄图于测量完竣时，陈送本局测量科，即依「土地测量规程」一一检查；认为有遗漏错误者，摘其误点使之答复而订正之。检查已毕，送交调查科核对。待其发还，即将原图送交积算主任以测面器求其每坵、每段之积；每一庄合计之，作成簿册，名曰积算簿。而庄图则由制图股（测量科分二股：一、测量股，二、制图股）复绘一图，加以装潢，送调查科转交委员会查定之：此测量之大略也。四、图根。图根科之事务有三：一、画定各员担任测量之区域；二、接收三角测量员所编制之各种图册时，即一一计算，查其是否有误；三、计算已毕，即将三角点明细表送交测量科，以为地籍测量之基础：此三角测量之大略也。

　　备考：求积之法有二：一为三斜求积法；即将原形分为无数之三角形以计算其面积也。此种方法最为繁重，于事务进行颇有妨碍。其一即以定极测面器（palarplanimeter）求积之法。此法仅将器械沿土地之境界轮廓一转旋之，而其面积自得；最为简易。日人当调查之初亦曾用三斜法求积，后乃改用测面器；于事务进行，大有裨益。其它如反转经纬仪（三角测量所用者）、平测板（细部测量所用者），皆测量所不可少之器械也。

　　明治三十四年，创设协议会，每月开会一次；在本局则次长、各科科长、事务官、技正、监督官等均为出席职员，在支局则分派之事务官、技正、监督官等为出席职员。

　　其会长，以次长充之；会长有事故时，以出席员中官等最高者代之。其协议结果，如有认为法规有须改正、事业有须改善者，则由会长具呈局长施行。其命意所在，即使本局、支局、派出所各机关互相联络，以谋事务之统一也（事务之区分，因机关之组织而有差异。兹所述者，系以明治三十五年现行法规为标准）。

　　第五节异动地整理

　　土地虽经清查，而因地、因人时有异动；其最著者，如分合、变换、买卖、承继以及住址迁徙、更改名姓等是。凡此数者，若清查而不随时更改，则图册与土地不符，实与未曾清查无异。刘氏之清赋事业虽告成功，嗣因继其任者怠于修正，故图册所载多虚少实。日人于开办之次年，发布「异动事项申报规则」，令人民自报；并于各派出所调查完竣之时，招集庄长、委员反复叮嘱，且将申报格式纸预为分给，使之随时禀明。然台湾惯例，土地异动向不申报，沿袭已久，骤难改变；自行申报者不及十分之一。兹将颁行新赋，若依现有图籍编造征收簿册，必与事实不符；且其算定赋率，亦必无所依据。故于地租改革之先，非复行整理不可。明治三十六年，发布「土地异动整理程序」；举凡从前已查而有异动者、或无异动而有误谬者、又或从前所未查者，悉依整理程序澈底清查。但整理事业限于一时，而土地异动无时不有；若不于最短时期一气呵成，则清查之后又须清查，是必终无整齐之一日。自三十六年十月起，骤增多数人员分途并进，务期速成。次年二月，大都告竣；土地清册、连名簿、归户册、官租归户册及荒地清册等亦皆加除更改，尽得土地实情。于是按照新赋等则，总计各等田亩平均分配，定其赋额以施行新赋焉。其整理方法，以简约为主义；不另设派出所为调查之机关，而以各厅之税务科长充整理事务之主干、各厅之属官兼任本局属官专办整理事务，本局不过派遣监督官数人而已。此法不仅经费可省，且各厅人员积有经验，他日整理异动土地，亦必驾轻就熟、易于从事，实一举两得之便法也。

　　第六节大租权处分

　　台湾向有大租、小租之恶习；当清赋之时，本欲认小租户为土地业主，使之领单承粮。嗣因台南情形与台北不同，大租户领单承粮认为业主者亦复不少。其大概情形前已言之，兹不复赘。日人清理土地，知大租权处分之不易，乃以调查为着手。办法：命人民于申报书中载明大租、水租、地基租、官大租、官小租以及租之品类（如榖或银之类）、租之数量、大租权者之住址姓名等事项，编制大租归户册；分为官有、民有两种。凡权利者（官大租归户册则记纳户、不记权利者）之住址、姓名、土地坐落、字号、地类以及大租之种类租额、土地之坵数等，悉载于归户册内，以为他日改革之基